变化与问题

　　变化　新机制使校长主要精力回归学校

　　“农村义务教育经费保障新机制改革后，随着学校经费预算编制的实施和各项经费按时足额到位，一些制约农村中小学发展的突出问题得到了很好的解决。”面对着台下几百名农村校长，湖北省沙洋县后港镇中心小学校长黄祥军娓娓道来，难掩内心的喜悦。

　　长期以来，由于办学经费捉襟见肘，为了学校的生存和发展，一些农村校长不得不承担起本该当地政府承担的责任，为了筹集办学经费而四处奔波。本该通过正规渠道下拨的经费，有时却成了酒桌上劝酒的砝码，一些校长为了多要一些经费，只得靠多喝酒来求得支持。这些为了争取经费而不得不做的社交活动，占去了校长的大部分精力和时间。

　　2005年底，国务院决定将农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制。这一新机制要求广大农村中小学都应该站在保护学校和学生合法权益的立场上，客观真实、全面细致地反映学校教育教学对资金的基本需求，积极、主动地编制学校预算。预算编制的程序，主要是“两上两下”：“一上”，就是根据基本情况和事业发展需求，编制年度预算建议数；“一下”，县级财政（教育）部门结合财力可能，下达学校预算控制数；“二上”，就是学校制订用钱的计划，合法合规地安排资金，根据预算控制数，编制预算草案；“二下”，县级财政（教育）部门批复学校预算。

　　“校长现在不再需要四处拉关系找钱了。”山东省平邑县郑城中学校长郭勇表示，学校经费有了保障，需要用钱时能及时到位，可以把校长从繁杂的学校资金筹措事务中解脱出来，不必再为筹措经费而四处“化缘”。对此，辽宁省大连旅顺铁山中心小学校长陈宏也深有同感，他认为是新机制的实施，“把校长从酒桌上解放到办公桌上”。

　　问题　实施预算编制管理，还有很多道“坎”要迈

　　就记者采访所得，目前大部分农村中小学校长和财务人员尚未掌握预算编制方法，在预算编制上还比较粗放，不够细致和规范；一些地区还没有就农村中小学预算作出统一要求；农村中小学普遍缺乏合格的专业财会人员。总体来说，农村义务教育学校的预算编制与管理工作还有很多道“坎”要迈，这也是教育部组织此次培训的重要原因之一。除了校长自身编制预算的能力需要加强之外，校长还面临着更多的无奈。

　　“我们的预算编制已经进行了3年，刚开始做预算编制时，还能够按照‘二上二下’的程序进行，但执行了半年，就变成了‘一上一下’。学校虽然成立了三人理财小组，在编制预算时严格按照程序走，但最后财政局还是按照人头下拨经费，感觉预算还是形式。”一位不愿透露姓名的校长无奈地说。记者在采访中了解到，在预算编制过程中，一些地方规定的财务结算制度程序还有待改进。比如，一个有着3000多学生的学校烧开水的锅炉坏了，按照当地规定，像锅炉这种大型设备，需要当地财政部门政府采购，可这样一来二去，至少需要一两周的时间。在这段时间内，3000多学生的饮水就成了问题。而如果学校自己先行垫付购置，则违背了当地财务结算规定，最后只能由校长自掏腰包。因此，如何改进财务结算制度，使之更好地为学校服务，还有很多环节需要改善。

　　不仅如此，学校在执行预算管理时，有时还会遇到很多突发事件。一些领导会随时随地给学校安排很多事情去做，而这些又没有在预算编制之内，执行起来很麻烦。一些地方政府及下属机构本身的预算意识就不强，也在无形中成了农村义务教育学校预算编制、执行中的绊脚石。

　　审计署在2006年1月至2007年6月对16个省（区、市）的54个县（市、旗）的农村义务教育经费进行了审计调查，在调查中发现，部分地区还未形成规范的农村中小学预算管理制度，有的未实行真正的“校财局管”；有的中小学校长期缺乏外部监管，同时学校内控制度不健全，致使账外账、乱收费等问题得不到及时纠正。同时，部分地区尤其是贫困县的财力薄弱，学校校舍、设施落后，办学条件急需改善，在上级补助不足、县级财力有限的情况下，造成挤占公用经费以及形成新的债务等问题。

　　预算编制管理的成功实施，还有很多困难需要克服。面临着这样那样的困难和无奈，校长不能消极地应付甚至逃避，打铁还得自身硬。校长在自身能力可及的范围之内，还是有很多工作可以做得更好，还是大有可为的。

    策略与要求

    策略　要不要是校长的责任，学校应积极编制预算

　　“‘校财局管’不是‘校财局代’，也不是‘校财局收’，学校还是应积极主动地去编预算，”国家贫困地区义务教育工程专家、高级会计师胡喻山表示，“虽然编出来的预算财政部门不一定会认账，但要不要是我们的责任，给不给是他们的问题。要办好学校，不管能不能批准，校长都需要如实地反映学校需求，合理合法地去要钱。学校编制预算要多看几年的决算数据，哪些用得多，哪些用得少，比对参考”。

　　在预算编制过程中，校长的主要职责，一是组织教务、总务、财务和教师代表，成立预算编制工作小组，研究确定学校预算；二是负责审签本校预算，对预算的真实性、完整性、合法性负责。“校长对学校编制预算重要性的认识程度，直接影响着学校经费保障新机制改革的正常运行，也反映了校长的管理水平。”黄祥军认为，如果校长对编制预算的重要性认识不到位，把编制预算当成一种行政任务来完成，只是要求财务人员进行简单的数字分割，就会造成预算中各项支出与实际支出差距很大，导致编制的预算没有实效性。

　　教育部财务司副司长田祖荫在培训中强调，在预算编制过程中，内容要全，不在预算外保留收支项目；数据要实，收入来源要可靠、稳定；安排要细，各项收支要细化到具体部门、人员，有的还要落实到具体时间。为了能准确把握和领会新机制的有关政策，校长应在校内外大力宣传实施新机制的重大意义，要求全体教师把思想和行动统一到实施新机制、落实学校经费预算上来。为提高预算经费的使用效益，在预算编制与管理过程中，经费的测算要与学校办学规模、学校长期发展规划、年度建设项目以及学校资产台账相结合，优先保证师生身心健康发展的需要，优先保证全面完成教学任务的需要。

　　要求１　打酱油的钱不能买醋，要严格按预算花钱

　　预算批复以后，校长要严格按照预算去使用经费，按批准的预算花钱。同时，校长还要知晓国家各项相关政策与法规，以合理、合规地使用经费，避免在稀里糊涂中踩到“红线”，努力做到“执行程序要规范，手续备份要齐全，开支范围要严格”。

　　“打酱油的钱不能用于买醋，吃饭的钱不能用于搞建设。”田祖荫表示，预算一旦批准，就要严格按批准的预算花钱：一是专款专用，公用经费不能用于发放教师津贴、补贴，不能用于偿还学校债务，用于学生的钱不能用于教师；二是调整预算要报批，不能自己随便改；三是花了钱要公示，要经得起审计和检查。同时，校长还要做好家庭经济困难寄宿生生活补助费（“一补”）的发放工作。

　　“收费按规定，不踩‘高压线’；管理细又实，安全‘重如山’。”田祖荫还强调，在预算执行过程中，校长要严格执行收费纪律，规范收费行为。学校按规定向学生收费必须开具合法收据，收费项目、标准及收支情况要及时进行公示，严禁通过举办各类提高班、补习班、特长班、竞赛班等方式进行变相收费，严禁向不寄宿的学生收取住宿费，伙食费只能向自愿在学校就餐的学生按照成本收取，学校开办食堂严禁以营利为目的。

　　在年度预算执行过程中，农村中小学应严格按批复的预算执行，原则上不作调整。但因国家政策发生变化或自然灾害等不可抗拒因素出现收支不平衡，直接影响到农村中小学正常教育教学活动时，可由农村中小学提出预算调整申请。预算调整的程序，原则上应与预算编制的程序一致。预算调整申请应包括调整的项目和原因、调整的必要性、调整的金额等，预算调整必须符合法定程序。调整预算是在确保学校整体预算收支平衡的前提下对确需调整的项目进行轻重缓急的分配，作相应调整。如果本年度财力范围不能调整的，可以列入下一年度计划。

　　要求2　有钱未必能办好学校，提高校长素质是关键

　　随着国家教育投入的增大及预算编制与管理的进一步规范，学校的办学经费也会越来也多。但钱多了，是否就意味着学校就一定能越办越好呢？对于这个问题，恐怕很多校长心里都在“打鼓”。

　　不可否认，在学校办学经费不足、校长为了经费四处奔波的时候，办学经费紧缺是制约学校发展的重要因素之一。但是，在办学经费不足的问题得到进一步缓解的情况下，管好财、理好财，进一步提高学校的办学水平，就成了校长没有任何理由可以推脱的义务和责任。

　　当然，校长提高自身素质的途径很多，而两年多来的实践证明，实施预算管理本身，也是校长不断提高自身管理水平的过程。对此，安徽省肥东县青龙中学校长王超深有感触，他说：“实行编制预算以后，学校办学的计划性更强了，干什么都心里有数。在没有实施预算编制时候，有时做事情的计划性不强，结果做到一半，钱就不够用了，就要借债，这也是以往学校负债的原因之一。”由于把所有的办学经费都纳入预算、花钱也要严格按照预算来执行，可以使校长在学校管理中条理性、计划性更强，使校长能够从一年乃至更长的时间去全面规划、统筹安排学校的工作，有利于提高校长的全局意识和宏观驾驭能力。因此，校长一定要紧绷“发展”这根“弦”，把预算编制与管理的过程看作是磨炼自己、提高自己管理能力的一个重要契机，让自己和学校都能够在其中获得更好的发展。

　　从两年前开始，农村义务教育学校的校长们又多了一项工作：编制所在学校的年度财政预算。这项工作是保证农村义务教育经费保障新机制真正得以落实的重要的基础性工作。农村学校的校长们在这项工作中收获了什么，感受了什么，遇到了哪些疑难，有哪些希望和要求？国家主管部门对此有何解答和建议？本报记者就此作了专题报道。

　　同时，对相关问题，我们还将持续关注，约请部分农村中小学校长介绍他们在编制学校预算工作中的体会和感受；并欢迎校长们提出自己在编制预算工作中遇到的疑难问题，我们将约请专家予以回答。 （苏令）